可见，仅仅一个“国债”问题，就要bī出一个“全国最高政府”来，何况邦联的现状还有那么多的不能令人满意之处。谢斯起义后，马萨诸塞曾向邦联求援，国会却迟迟不能做出反应。当然这是没有办法的。邦联议会是那样的软弱无能，没有威望，以至于它1785年的主席约翰·汉考克竟然不屑于到纽约去主持工作，而1786年的主席戴维·拉姆齐则不得不亲自给一些邦的首脑写信，恳请他们尽快派代表来参加会议。因为到开会时，十三个邦竟然只来了七个邦的代表。戴维·拉姆齐警告说，如果各邦继续对议会持蔑视态度，“我们的邦联”就会被扼杀，随之而来的将是“无政府状态和无休止的内战”，直到有一天，一个未来的凯撒大帝把我们的自由掠夺一空，或者我们自己沦为欧洲政治的玩物！
邦联议会这个“维持会”，还能维持下去吗？
第7章 疑云重重（2）
所以，制宪会议没开两天，就通过了建立“全国最高政府”的决议，显然不是没有原因的。问题是，这样一来，动作就大了。
我们知道，建立一个“全国最高政府”，就意味着建立一个最高权力中心。根据本次会议5月30日的决议，这个权力中心应该是“三权分立”的。因此，就必须有一个最高立法机构、一个最高行政机构，还要有一个最高司法机构。这就和《邦联条例》相抵触。《邦联条例》是禁止设立法庭的，也是不设行政长官的。为什么呢？因为邦联不过是独立各邦“出于良好愿望”的契约性联盟。相互之间，讲的是诚信和自愿。如果有纠纷，也只能仲裁，不能审判。这是邦联不设法庭的道理。同样，盟邦之间，邦邦平等，顶多有“盟主”，不能有“君主”。这是邦联不设行政长官的道理。邦联议会虽然有主席，但那是维持秩序的，不是国家元首。因为“美利坚合众国”是十三个邦的邦联，不是合为一体的一个国家，又哪来的元首？显然，要解决“最高行政机构”和“最高司法机构”这两个问题，都必须从根本上改变政治体制，不能再维持邦联制度。这可不是对《邦联条例》修修补补就能奏效的。
建立最高立法机构也如此。
最高立法机构表面上看问题不大，扩大邦联议会的权力或提升其地位即可。但具体操作起来，却问题多多。比方说，这个最高立法机构应该实行一院制还是两院制，就是个问题。当时的十三个邦，有十二个是实行两院制的，只有宾夕法尼亚是一院制。实行两院制的虽然是多数，邦联议会却又是一院。所以，如果继续实行一院制，则“全国”和“地方”不统一；如果改行两院制，就要对邦联议会动手术。这就是一个麻烦。
更麻烦的是，邦联议会的决议对各邦其实没有约束力。这就和“最高立法机构”的要求相去甚远。为什么没有约束力呢？因为邦联议会是根据《邦联条例》建立的，而《邦联条例》又是由没有立法权的“大陆会议”制定的。它不像许多邦的宪法那样经过了批准与授权，因此它并不高于各邦的宪法。《邦联条例》不高于各邦宪法，依据《邦联条例》建立的邦联议会也就无法高于各邦议会。显然，要使新的议会成为最高立法机构，就必须有一个新的、高于各邦宪法的条例。这个条例既然是比各邦宪法还要“高”的，那它就不能再是什么“条例”，而只能是“宪法”──《美利坚合众国宪法》。
实际上，只要是“建立全国最高政府”，无论是建立最高立法机构，还是建立最高行政机构和最高司法机构，都需要一部宪法，一部能够代表人民授权的最高法。我们知道，获得最高权力有各种办法，比如宫廷政变和武装斗争。前者可谓巧取，后者可谓豪夺。不过费城会议的代表们好像都没有这个意思。他们要解决的问题也不是夺权，而是授权。即便要夺权，也只是夺各邦之权授之于全国最高政府。这就不能靠战争或政变，只能靠立法，尽管后来有人（比如史学家约翰·伯吉斯和布鲁斯·阿克曼）讽刺说，费城会议代表们的行动如果出于朱利叶斯或拿破仑之手，他们一定会宣布政变；而所谓“制宪”云云，只不过是不允许我们将其看作一场反革命武装政变而已（请参看卢周来《关于美国宪法的神话与真相》）。但不管怎么说，要用新的全国政府取代旧的邦联议会，就非重新立法不可。
因此，当本次会议迈出了“应该建立全国最高政府”这一步后，它就不能不再迈出第二步──把自己从修订条例的会议变成制宪会议。
问题是，它有权这样做吗？
摸着石头过河
费城会议是否有权撇开《邦联条例》另立宪法的问题，其实在会议一开始（5月30日）就有人提出过了。前面我们已经讲到，南卡罗来纳的科茨沃思·平克尼将军就提出了这个问题。另外，马萨诸塞的埃尔布里奇·格里先生也有同样的疑惑。
不过，这个问题在5月30日那天并没有引起反响，一直要到九天以后才有人旧话重提，而且争论激烈。这是很奇怪的。因为在我们中国人看来，名不正则言不顺。费城会议连自己的任务和权限是修约（修订《邦联条例》）还是制宪（制定《联邦宪法》）都搞不清楚，怎么还能把会开起来？
这里面又有好几个原因。
首先，对于会议的性质和职责虽然有人存疑，但有一点是大家都不怀疑的，那就是邦联的现状不佳，邦联的前途堪忧，目前这种近似于无政府的状态再也不能继续下去了。这就要开会，也要对《邦联条例》甚至对“邦联体制”动手术。对此，代表们均无异议。只不过大家还不清楚，这个手术到底会动多大，这次会议到底会走多远。这一点，不要说代表们不清楚，就连会议的发起人和方案的始创者，比如麦迪逊、伦道夫，也不十分清楚。麦迪逊在5月31日的会议上说，他来开会之前，曾经有一个qiáng烈的愿望，主张一一列举新政府的各项必要权力和这些权力的具体定义，却也怀疑这种做法是否切实可行。现在他的愿望依然存在，怀疑则有增无减。他的观点最终会走向哪里，他自己也说不清。但有一点可以肯定，那就是：只要能够为整个社会构建一个新的政府框架，只要这个政府是能够为人民提供安全、自由和幸福的，那么，对于任何具有奠基性意义的意见，他都不会退缩。
这大约也是大多数代表的立场。因此，他们心照不宣地决定暂时“不争论”，即不争论会议的性质和职责，先把会开起来，走一步看一步，摸着石头过河。如果最后只不过是修约，最好；如果硬要制宪，再说。反正制宪也好修约也好，都得先开会。如果一开始就要“正名”，那就什么事情也做不成了。
现在想来，美国人民真的要庆幸他们的建国领袖都是些务实的人，不是书呆子。因为这些人不但没有坚持“必也正名乎”，而且采取了一系列务实的做法。比方说，为了提高效率，先讨论大家感兴趣或者有可能取得共识的问题。讨论够了，就表决。成熟一个表决一个。如果不能取得共识，就先搁置起来，以后再说；而一旦得到共识，则表决存档，并作为下次讨论的先决前提。也就是说，摸到了石头，就跨过去；碰到了暗礁，就绕着走。先易后难，先求同后存异，一步步朝着预定的目标前进。