事实上，要想既树立国权，又保留邦权，就只能实行联邦制。因为只有联邦才既有全国宪法和全国政府，又有各邦宪法和各邦政府。不过，这个问题的最终解决，却又是由另一个难题引起的。这就是：蛋糕应该怎么分？
蛋糕应该怎么分
其实也就是议会的席位应该怎么分配。
在这里，我们必须jiāo代一下“政府”这个概念。制宪会议要建立的“全国政府”（nationalgovernment）或“合众国政府”（governmentoftheunitedstates），其名称都是government。这个government，和我们国家“四套班子”（党委、政府、人大、政协）中的“政府”，不是一个概念。他们的那个“政府”（government），包括立法、行政、司法三个部门，合起来才叫“美国政府”或“联邦政府”。这三个部门当中，最重要的又是立法部门（国会），至少在制宪会议代表眼里是这样。所以，国会如何建立，就成了讨论的重点，而争论的焦点，则在于席位的分配。因为大家都明白，谁占有了议席的多数，谁就控制了这个国家。
这当然非争不可。其实，所谓民权与邦权之争，或者邦权与国权之争，甚至民主与共和之争，说穿了就是席位之争。席位的安排有两种方式。一种是以人口或财富为基数，按一定的比例分配，比如每四万人选举一名议员，这个叫做“比例制”。还有一种是不论大小贫富，每邦一票，邦邦平等，这个叫做“平等制”。比例制和平等制都有道理，也都有依据。比例制依据的是民主原则。既然要民主，则民意代表（议员）的名额当然应该按选民的人口来分配。平等制依据的是共和原则。既然要共和，各邦的主权就应该平等。何况所谓作为邦联的“美利坚合众国”，本来就是平等各邦每邦一票联合起来的。所以邦联议会也好，这次制宪会议也好，一旦需要表决，都是按邦计票。
这样一种表决方式是麦迪逊他们要改革的重点。因为麦迪逊他们的想法，原本是要建立一个单一制民族国家，把十三个邦变成类似于省的行政区域，岂能再同意每邦一票？何况这种表决方式明显有利于小邦，对大邦不够公平。所以会议一开始（5月30日），麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿等人就把这个问题提出来了。他们或者主张明确规定“全国议会的席位按人口比例分配”，或者建议措辞为“全国议会的席位分配不再遵循现行体制”。但不管话怎么讲，意思都一样。麦迪逊明确表示，不论平等表决制当初形成时有多少理由，由拥有主权的各邦建立起来的联盟总归是邦联。现在我们既然要建立全国最高政府，这种状况就应该终止。
这立即引起了小邦的不满，特拉华甚至扬言要撤团走人。这一点我们前面已经jiāo代过了。麦迪逊他们只好先绕开这个难题。好在大家基本上都同意建立全国最高政府，连特拉华都投了赞成票，只有康涅狄格和纽约的耶茨反对。第二天（5月31日），又一致同意全国议会实行两院制。这样，就可以分别讨论两院议员的产生方式了。
伦道夫代表弗吉尼亚提出的方案，是全国议会第一院（众议院）议员由各邦人民选举产生。这一提案立即遭到舍曼的反对。舍曼的情况我们前面说过。他是康涅狄格代表，也是一位老资格的革命领袖，参加过第一届和第二届“大陆会议”，是《独立宣言》和《邦联条例》的起草委员会委员。这位老革命出身贫寒，年轻时开过铺子，做过木匠、铁匠和土地测量员，赚了钱就自费印刷论文，出版年历，还把自己对宇宙的观察和创作的诗歌印在上面。他在耶鲁大学开过餐馆和书店，也做过律师和法官，而且一直做到康涅狄格大法官，还当过纽黑文市的市长。皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》说舍曼相貌难看、面无表情、举止怪异、性格奇特，无论公开演讲还是私下谈话，满嘴都是粗话俚语，甚至切口黑话，但他却“值得无限赞扬”，因为“再无一人有他那样的好心肠和清醒的头脑”。他的思路有章可循，思维融会贯通，论辩技巧非凡，说话入木三分，是一位很有威望的老同志。
舍曼是最早起来反对《弗吉尼亚方案》的，比佩特森和兰辛都早。在讨论是否建立全国最高政府时，康涅狄格代表团的两位代表舍曼和埃尔斯沃思，都投了反对票，可见他们是连制宪会议的第一项政治决议都不同意的。威尔逊提出议员由人民选举，舍曼也表示反对。他认为老百姓对建立政府根本就插不上手。这个说法得到马萨诸塞格里的赞同。格里也是一个唱反调的，前面已多次提到他。格里gān脆反对民主，认为“我们所经历的罪过，都是源于民主过于泛滥”，因为并不缺乏德行的人民总是受到yīn谋家的蛊惑。
舍曼和格里的观点遭到梅森、威尔逊和麦迪逊的反驳。梅森和威尔逊坚决主张第一院议员由人民选举。因为“第一院是政府体现民主原则的最大宝库”（梅森），“没有人民的支持，任何政府都不可能长治久安”（威尔逊）。麦迪逊则认为，要建立一个自由政府，至少有一院必须由人民选举。至于第二院议员、行政官和法官，可以考虑通过其他方式产生。麦迪逊这一态度极为重要，因为这等于是为“两院两制”的方案开了口子。
全体委员会对这一提案进行了表决。马萨诸塞、纽约、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚六邦赞成，新泽西、南卡罗来纳两邦反对，康涅狄格、特拉华两邦赞成反对各半，马里兰无投票记录。5月31日这天，马萨诸塞应该有四位代表：鲁弗斯·金、戈勒姆、斯特朗、格里。马萨诸塞投了赞成票，说明反对的只有格里一个。康涅狄格赞成反对各半，则说明埃尔斯沃思投票赞成。显然，在这个问题上，舍曼和格里是少数派。
于是威尔逊决定再接再厉，提出全国议会两院都由人民选举。但这回就没有那么顺利了。就连“第二院由各邦议会提名，第一院选举”的原方案都未能通过，竟遭到康涅狄格、纽约、新泽西、宾夕法尼亚、特拉华、北卡罗来纳、佐治亚七邦反对，只有马萨诸塞、弗吉尼亚、南卡罗来纳三邦赞成。
非但如此，6月6日，南卡罗来纳的查尔斯·平克尼和拉特利奇还大做翻案文章，提议“全国议会第一院议员由各邦议会选举，不由人民选举”。南卡罗来纳原本就是反对众议员由人民选举的，他们提出这个动议并不奇怪。不过他们的支持者也不多，就连格里也转变了态度，支持众议员由人民选举，但希望参议员换一种选举方式。表决结果，八邦反对，康涅狄格、新泽西、南卡罗来纳三邦赞成，会议否决了查尔斯·平克尼和拉特利奇的提案。前次表决肯定了《伦道夫方案》，这次表决又否定了反对意见，众议员由人民选举便成为定论。
表面上看，这次表决是麦迪逊、威尔逊一派不小的胜利。因为表决结果不但再次肯定了他们的方案，而且支持他们的邦由六个增加到了八个。尤为可喜的是，特拉华由赞成反对各半变成了支持，纽约也未因兰辛的到会而和他们唱对台戏。但麦迪逊和威尔逊应该清楚，他们的这个胜利是有代价的。赞成反对各半的特拉华固然站了过来，同样赞成反对各半的康涅狄格却也站了过去。更重要的是，许多反对派支持他们，是为了在另一院（参议院）的问题上和他们讲价。也就是说，众议员，我们同意你的方案，由人民选举。参议员，就不能再由人民选举了。你们得同意我们的方案。