吴思先生在谈到帝国的恶政时说："恶政可以培育出一个自我膨胀的具有独立生命的利益集团。"（《 潜规则》 ）其实"善政"也一样。只要是在非民主的前提下实行官员代理制，这样一个集团是迟早都要出现的。更可怕的是，这个集团具有自我复制和自我修复的功能，因此它并不害怕个体的消灭和剔除。也就是说，对个别贪官污吏的处罚（包括罢官和杀头）并无损于整个集团，因为立即就会有同样的人来填补空白。它甚至不怕"肢体"的切除（比如撤销某个机构，或将某个班子一锅端）。因为你切除一个，它马上就会再复制一个，而任何新设机构用不了多久就一定是旧机构的拷贝或克隆。看来，对于帝国来说，"剪不断，理还乱"的，不是"离愁"，而是官僚集团。
第四章 官员代理 六 帝国的掘墓人
官僚集团其实也有自己的苦衷。
我们知道，官僚集团是一个非生产性的社会阶层。他们并不能给帝国提供财富，只会消耗财富。这可能也是帝国要对其实行低薪制的原因之一（其他原因则已如前述）。另一方面，作为财富的消耗者，他们又不是这些财富的所有权人，这又正是老百姓"只反贪官，不反皇帝"的原因之一。在一般民众看来，皇帝"贵为天子，富有四海"，无论如何奢靡排场，都理所当然。官员们搜刮的却是民脂民膏，而且是直接从自己身上搜刮去的，因此特别可恨。也因此，一旦天下大乱，民不聊生，民众就会将自己的仇恨集中在官员身上。
皇帝对官员则有一种复杂的心理。一方面，他离不开官员。另一方面，他又近乎本能地认为帝国的事情会坏在这帮家伙手里。几乎没有一个皇帝会真正信任他的官员，也几乎没有一个皇帝真正相信，官员们在代理皇权时竟然不会以权谋私。因此，运用各种手段对官员们进行监督是必要的，揪出一两个贪官污吏来杀一儆百是必要的，用反复无常的方式来使官员们感到天威难测就更是必要的。而且，由于皇帝被预先设定为天道的代理人和天下第一圣人，因此，所有的成功都是因为皇上圣明，所有的错误都是因为官员无能。辛辛苦苦替皇帝打工卖力的官员，很容易地就会成为帝国的替罪羊。
处于这样一个尴尬的地位，再加上官场上风险大，危机多，稍有不慎，就会获谴于天，官僚集团不得不为维护自身的利益结成攻守同盟，比如官官相护，比如欺上瞒下，比如集体心照不宣地拖延抵制，消极怠工，并在自身利益和传统道德、现行法规相冲突时，创造出不成文的另一套规则（比如官场陋规）来维护自己的权益。
帝国在与其周旋时则往往进退失据。它既要集权又要授权，既要授权又要控权，这本身就是矛盾。为此，帝国不得不大量增设官职和机构。比如明代州府之上的衙门，竟有三级之多。最低一级是诸道，如督粮道、提学道、清军道、驿传道、分守道、分巡道、兵备道。诸道之上是三司，即布政使司、按察使司、都指挥使司（清代则减去都指挥使司）。三司之上，则又有总督、巡抚、巡按（清代减去巡按）。总督、巡抚、巡按原本是出于某些特殊目的临时指派的派出官员，类似于特派员或专案组。然而逐渐竟成定例，变为常设，成了执掌一方的封疆大吏。原本是省级地方官的布政使和按察使，反倒不像省长了。
诸如此类的情况不胜枚举，而历代官僚集团的膨胀速度都很快。比如明初洪武年间文武官员二万四千多人，到一百年后的宪宗时变成八万余名。又如唐代元和年间官吏人数之多，已达到纳税人每七户就要供养两个官吏的程度，正可谓"十羊九牧"。
与此同时，官员为了保证自己权力不受制约，利益不受损害，也不得不在行政、执法时大量使用"私人"（自己人）。僚属靠不住，则委命于胥吏；胥吏靠不住，又委命于师爷。这些"编制外人员"的"计划外开支", 和朝廷增设官职机构所需经费一样，表面上由朝廷或官员自理，其实最后都要由民众负担。当然，州县聘请师爷和朝廷增官设职，原因都是多方面的。或者说，并不能相提并论混为一谈。但结果则一样，即都是官僚集团的急速膨胀和广大民众的不堪重负。
一方面是官员和机构成倍增加，另一方面则是国家事务无人问津。据《 神宗实录》 ，万历末年，从中央到地方，办事官员"十缺六七"。湖广、河南、福建皆缺巡抚，定员五至六人的内阁只有一人当差，中央官员的缺俸则长达五个月之久，这可真是匪夷所思。
其实就算所有官员都全部到职到任，行政效率也不会多高。谁都知道，官僚机构越庞大，效率就越低。官员任事时间越长，就越疲沓，越懒散，就连皇帝也如此。所以，新任皇帝如果是"有为之君"，或者想做"有为之君"，登基之初便几乎都要整顿吏治，淘汰冗员。但这又几乎总是会遭到官僚集团的集体抵制。没有一个既得利益者甘愿自动退出历史舞台，而其他官员出于兔死狐悲和唇亡齿寒的心理，以及千丝万缕的人际关系，也往往很难积极配合朝廷jīng兵简政的改革。最后是皇帝不得不将旧的机构闲置起来，另设机构来推行他的政令，而这些新设机构则又会在不久的将来制造出大量尸位素餐的新官僚。至于那些旧机构里的官员，则继续"饱食终日，无所用心"，吃国家财政饭（皇粮）而毫无愧色。
何况还有大量的候补官员需要安排，这就是那些新科进士和举人们。我们知道，科举取士原本是一种选拔官员的有效措施，它的优点已如前述。但同时也有一个问题，那就是会产生相当数量的候补官员，而且他们还会定期、定额地产生出来。不定期是不行的，不定额也是不行的，产生以后不尽快安排职位就更不行，因为那将使科举制度失去它的作用和意义，失去吸引力和凝聚力。如果像万历末年那样，上千新录贡生滞留京师，乞求朝廷任命，则将造成极其严重的后果。
实际上这也是科举制度的又一个弊病，即中举做官被看作读书人的唯一出路，至少是唯一正当、有效益有前途的出路。本来，一个国家和民族绝不能没有知识的创造和文化的传承，知识阶层该做和可做的事情也很多，比如科学的研究和艺术的创作。可惜帝国对这些都不感兴趣。哲学被看作误国误民的清谈，科学被看作标新立异的末技，艺术则不是被当作宣扬礼教的工具，就是被看作玩物丧志的祸根。读书人除了做官几乎别无他业可从，帝国则除了诱以官禄赐以爵位，也没有别的办法将其控制笼络于股掌之中。相反，帝国为了抬高官员的权威（其实也就是它自己的权威），还要一再贬低其他行业，视读书做官为人生最高目标。所谓"万般皆下品，唯有读书高"，其实是"万般皆下品，唯有做官高"。那么，不想方设法多弄些官来给他们做，又能如何呢？
况且想做官的又何止读书人！可以说只要有可能，几乎是人人都想做官的。因为帝国为了维护其专制统治，赋予了其官员以许多优惠和特权（比如不纳赋税和宽刑免罚），以及极其尊崇的地位。他们峨冠博带，香车驷马，高堂广厦，锦衣玉食；堂上一呼，堂下百诺，签拿票押，敲扑喧嚣。这些优惠、特权、威风和排场，都是令人羡慕的。更令人羡慕的是，当官还可以封妻荫子，耀祖光宗，甚至一人得道，jī犬升天。至少，家族中有人做官便可少受许多欺负。因此，尽管官场早已人满为患，仍有大批心仪已久的人想挤进来。