面对日益复杂的立法活动，特别是立法活动中各方面的利益表达渠道，我们应当积极采取措施，建立一套制度，以防止和克服立法活动中的不良动机，唯有如此才能真正制定反映民意的法律制度。
16.7 关于法律与文件问题
在中国，还有一种怪现象：法律已经明确禁止的行为，偏偏得不到执行，还需要用红头子文件来qiáng调，红头子文件比法律更有效力。特别是各级官员对红头子文件比对法律更害怕。可见法律在中国的地位。本来就不应该，所以就不必重申;反复用“严禁”的方式重申，结果倒好象原来是应该似的。
“严禁”那些已经被法律、法规禁止的内容，说明这些法律、法规并没有得到认真的执行。如果不找出导致这些法律法规被藐视的原因并加以消除，那么这些“禁令”文件将沦落到和那些法律、法规一样被藐视的境地。它唯一的好处就是给这些发布“禁令”的部门提供一个向上级、向公众“作秀”的机会，或许可以稍微缓解一点民怨，或许可以向上级展示一下“政绩”。但对实际工作的推动并没有真正意义。
红头子文件常常“禁止”这样、那样行为，但又执行得如何?在五花八门的“禁止”中，一种是为了堵群众的嘴巴;一种是故意做给上级看。
导致“禁止”流产的原因，一是只有口号，却没有环环相扣的保障措施;二是习惯于对特殊人、特殊事网开一面。你仔细观察，真假“禁止”还是有规律可寻：凡是针对弱者的禁令，往往无坚不摧，如城市禁止放爆竹等;凡是针对真假队伍的“禁止”，往往雷声大雨点小，如禁止gān部大吃大喝等。铺天盖地的红头子文件张扬的是权力，而不是法治。所以最该禁止的倒是“禁止”本身。
孔子说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正。其身正，不令而行;其身不正，虽令不从。”俗话说：“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来”，“法之不行”多缘于“自上犯之”。“严禁”者不能以身作则，违禁者屡禁不绝也就不足为奇了。
其实，要“严禁”真正得到落实和执行，最好的办法是“公开”。因为“严禁”的实质是一种“自律”，而“公开”则是qiáng迫自己变“自律”为“他律”，借助人们趋利避害的本能，来实现监督效果的最优化。“公开”不要只停留在承诺上，最好是从承诺上升到部门的规章制度的高度。对公开的内容、公开的程度、公开的时间、以及如果应该公开而没有公开，谁来承担责任等等，都要做出细致和可操作性的明确规定。
“公开”还有一种方式，就是授权给各级新闻媒体，舆论监督的对象不受任何限制，如地域不分南北，官阶不分高低，过失不分大小，任何一家新闻媒体均可及时揭露。
在中国，人们经常可以看到以“红头子文件”下发的“紧急通知”。这种“紧急通知”与上面说的红头子“严禁”文件一样，都是法律法规早就明确规定的东西。这就令人奇怪了，什么法律法规要求执行的东西还要红头子文件再来严肃的重申一次?又为什么一定要到事情万分紧急才出手“救市”?
实际情况是，在一些地方、部门和单位，严肃的法律并没有得到严格的执行，违法的现象也没有受到严厉的追究;戏弄法律的后果自然不妙，一出事就是全国人民关注的大事。因此紧急通知说好听点是“警示性通知”，说得难听点是“擦屁股通知”。人大已经制订的法律，需要由政府的“紧急通知”来鸣锣开道，这本身就bào露出了某种“法律软骨病”。
在中国这样一个“文件意识”至今浓厚的国家里，一纸“紧急”字样的通知，确实可以刺激一下法律意识淡薄的官员们麻木的神经。借助于发文件、下通知来推动甚至替代执法对于加快社会主义法制建设并不足取。法律的“政令化”实质是为法治打上了人治的烙印。这是点睛之话。政府文件从制订到出台，或多或少参杂了“长官意志”，随意性较大，并且难以公开有效地监督，很难保持公平和公正。长此以往还会使人们对“文山”形成心理性依赖，习惯于奉命行事，而不是依法办事;而这种事实上的“权大于法”的“去法治化”倾向，又为违法现象提供了适宜生存的环境和土壤。
中国的红头文件究竟有多少?无法做出确切的统计。通常，法律、法规并不能一经发布就能自动实施，而要经由红头文件的传达、指示和督促。与其说行政执法行为大部分是依据法律法规作出，莫如说红头文件成了政府行政的主要依据。处于“下位法”的红头文件反过来“推动”了处于上位法的法律法规是实施，这已成为中国中国法治现状的一个悖论。
红头文件在政府行政中的地位如此显赫，以至于制作和发布红头文件成为普遍的行政方式和习惯，红头文件的层层发布、传达成为政府行政的日常风景，各级政府热衷于以发布红头文件取代法律法规的权威。本来属于法律执行的范畴，却频繁通过红头文件“三令五申”，法律规范反而丧失了“令行禁止”的执行力。
红头文件主要是在政府内部流传，制定时一般不需要征求公民意见，内容也不为社会普遍知情。与法律法规相比，红头文件的制定主体、制定程序以及内容等等，都是不够规范、过于封闭、一相情愿的，加上数量巨大，红头文件极易互相冲突、打架、愈越法律法规的规定，进而损害公共利益和公众合法权益，产生“低级执法”、“劣质行政”、“执法扰民”等不作为、乱作为现象。
红头文件的泛滥，特别是其存在的违法违规隐患，已经引起立法机关和社会各界的广泛关注。一些相关的法律规定，红头文件一律不得设定任何形式的行政处罚或行政许可。在一些地方立法中，也要求红头文件公开化，提高透明度，并定期清理。所有这些立法努力，都旨在建立对红头文件的审查和和备案监督制度，从源头上竭制红头文件的泛滥。
不过在现实生活中，对红头文件的审查监督依然困难重重，滥发红头文件之势并没有得到根本控制。显而易见，当法律的实施需要红头文件“启动”时，由法律法规甚至政府的红头文件来竭制红头文件，就无法避免先天的局限性，成为难以操作的不合时宜之举。
要根治红头文件泛滥的现象，固然需要规范红头文件的制定主体、制定程序以及内容等等，但更为关键的是改变“红头文件的生产机制”。政府通过制定红头文件来实施法律法规，这种状况本身就说明政府对法律法规具有主导和支配地位。由于缺乏有效的制约机制，政府部门可以任意决定法律法规是否实施、如何实施，而不是由法律法规指导政府行为，这是红头文件泛滥成灾的根本原因所在。因此，建立监督政府权力的qiáng力体制，赋予公民监督政府行为的有效权利，使政府承担起应有的法律责任，对于红头文件的制定，有着更为深远的意义。